TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1668/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1668 de 2023
Referencia: Expediente CJU- 3430
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones: (i) SUB-234029 del 28 de agosto de 2019, mediante la cual Colpensiones reliquidó la pensión de vejez al señor Pablo Zabala Torres, incluyendo unas semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de efectividad, por lo cual resulta irregular; (ii) SUB 270228 del 30 de septiembre de 2019 mediante la cual Colpensiones resuelve recurso de reposición confirmando la resolución referida previamente que reliquida la pensión de vejez.[1]
2. Ahora bien, el proceso fue conocido por la Subsección D Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual mediante Auto del 23 de abril de 2021 declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso. Para sustentar su decisión, afirmó que, de acuerdo con lo consagrado el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los Jueces Contencioso Administrativos solo conocen de los asuntos, los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores del Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.[2]
3. A su turno, precisó que los numerales 2 de los artículos 152 y 155 del mismo cuerpo normativo limitan la competencia de los Tribunales Administrativos, en primera instancia, al conocimiento de casos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo. Además, esa postura ha sido reforzada durante los años con distintos pronunciamientos del Consejo de Estado. Por otra parte, advirtió que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral tiene la competencia para dirimir los conflictos referentes a la seguridad social por prestaciones originadas en relaciones laborales de trabajadores oficiales y del sector privado. Incluso, en aquellos casos en los que la administradora del fondo de pensiones es de naturaleza pública y pretende cuestionar los efectos de sus propios actos administrativos. En consecuencia, remitió el expediente a los jueces laborales para reparto.
4. El caso le correspondió al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá,[3] el cual, mediante Auto del 10 de diciembre de 2021, ordenó adecuar la demanda conforme a lo preceptuado en los artículos 25, 25 A y 26 del Código Sustantivo del Trabajo y Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como el Decreto 806 de 2020.[4] Inconforme con la decisión, el 16 de diciembre de 2021, Colpensiones interpuso recurso de reposición para solicitarle al Juez Laboral que presentara un conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones. Lo expuesto porque, a criterio de la parte, el Tribunal Administrativo era el competente para conocer del caso. En consecuencia, el Juez Laboral no era ni es el competente para conocer de este asunto, razón por la cual, nunca debió avocar conocimiento, y contrario a lo ordenado, se debió suscitar conflicto negativo de competencia a fin de que la Corte Constitucional decidiera a quien correspondería el conocimiento del presente asunto, el cual, desde ya, conceptuamos que corresponde al juez administrativo, atendiendo las características de este proceso y la sentencia de unificación SU 182 de 2019.[5]
5. En atención a lo expuesto, mediante Auto del 28 de noviembre de 2022, el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bogotá adoptó tres decisiones: (i) negó el recurso de reposición; (ii) declaró su falta de jurisdicción para continuar con el conocimiento del caso; y (iii) propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. Para fundamentar su decisión el Juzgado citó el Auto 532 de 2021 proferido por la Corte Constitucional. Aquel resolvió conflicto negativo de competencias entre los juzgados 16 Administrativo de Oralidad de Bogotá y 28 Laboral del Circuito de la misma ciudad, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la administradora de pensiones en contra de un acto administrativo propio, y precisó que la competencia sobre estos casos está en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.[6]
6. Dado lo anterior, el 12 de enero de 2023, el Juzgado remitió el expediente a la Corte Constitucional con el fin de que se dirimiera el conflicto de jurisdicciones.[7] El expediente fue repartido al despacho encargado, mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023, y remitido para su sustanciación el 7 del mismo mes y año.[8]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[10]
9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Constatación |
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Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11]
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El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá). |
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Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12] |
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad- interpuesto por Colpensiones.
En concreto, la legalidad de las resoluciones: (i) SUB-234029 del 28 de agosto de 2019, mediante la cual Colpensiones reliquidó la pensión de vejez al señor Pablo Zabala Torres, incluyendo unas semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de efectividad, por lo cual resulta irregular; y, (ii) SUB-270228 del 30 de septiembre de 2019 mediante la cual Colpensiones resolvió recurso de reposición, en el que confirmó el acto administrativo previamente referido que reliquidó la pensión de vejez del ciudadano aludido. |
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Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[13] |
Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.
Por un lado, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió a los artículos 104.4, 152.2 y 155 del CPACA, los cuales limitan la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en materia de seguridad social, a los casos de empleados públicos que estén afiliados a un fondo de pensiones de igual naturaleza. Además, aludió al artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo para señalar que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral es la competente, para conocer este tipo de casos.
Por su parte, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que, en Auto 532 de 2021, la Corte Constitucional fijó una regla de decisión en la que le atribuyó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de estos casos, con fundamento en el artículo 104 del CPACA. |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
D. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021
11. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[14]
12. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y del otro, el artículo 104 del mismo Código, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13. En Auto 316 de 2021,[15] la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[16]
14. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
E. Caso concreto
15. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita conflicto de jurisdicciones entre la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021.
16. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por parte de Colpensiones en contra de las resoluciones: (i) SUB-234029 del 28 de agosto de 2019, mediante la cual Colpensiones reliquidó la pensión de vejez al señor Pablo Zabala Torres, incluyendo unas semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de efectividad, por lo cual resulta irregular; y (ii) SUB-270228 del 30 de septiembre de 2019 mediante la cual Colpensiones, al resolver un recurso de reposición, confirmó el acto administrativo referido previamente, por medio del cual reliquida la pensión de vejez aludida. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de un acto administrativo proferido por la entidad demandante. En otras palabras, es una acción de lesividad, la cual debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
17. La Corte ordenará remitir el expediente a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-3430 a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 3430, 01 2019-00416 DEMANDA Y ANEXOS, pp. 1-18.
[2] Expediente digital CJU 3430, 06. Auto Remite Por Competencia, pp. 1-9.
[3]Expediente digital CJU 3430, 02. Acta de reparto, p. 1.
[4] Expediente digital CJU 3430, 03. Auto Ordena Adecuar Demanda, pp. 1-2.
[5]Expediente digital CJU 3430, 04. Recurso de Reposición, pp. 1-38.
[6] Expediente digital CJU 3430, 08AutoProponeConflicto, pp. 1-5.
[7] Expediente digital CJU 3430, 02CJU-3430 Correo Remisorio, pp. 1-2.
[8]Expediente digital CJU 3430, 03CJU-3430 Constancia de Reparto, p. 1.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[15] Expediente CJU-489, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[16] Cfr., Corte Constitucional, Autos 437, 454 y 384 de 2021, entre otros.